ชุมชน : กลไกบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและแก้ไขอุทกภัยอย่างยั่งยืน

371

โมเมนตัมประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงไปครั้งใหญ่ภายหลังเกิดวิกฤตอุทกภัยปี 2554 ที่ก่อความเสียหายมหาศาลต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนทั่วทั้งประเทศ แม้กระทั่งในเมืองหลวงบางส่วนซึ่งได้รับการปกป้องอย่างเต็มที่จากรัฐประดุจไข่ในหินก็ยังไม่รอดพ้นจากมหาอุทกภัยครั้งนั้นไปได้ ซึ่งเหตุการณ์ครั้งรุนแรงนี้ไม่เพียงเป็นผลมาจากการแปรปรวนของสภาพภูมิอากาศและสภาพภูมิประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมากจากการใช้ที่ดินเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมในพื้นที่ที่เป็นทางน้ำ แหล่งรับน้ำ และพื้นที่ผลิตอาหารเช่นเรือกสวนไร่นาเท่านั้น ทว่าการบริหารจัดการน้ำที่ขาดประสิทธิภาพทั้งด้านการวางแผน การขาดข้อมูลที่ถูกต้องเพื่อแก้ไขสถานการณ์ได้ทันท่วงที ความล่าช้าในการสื่อสารแจ้งเตือนภัย ไปจนถึงการกำหนดมาตรการเยียวยาที่ไม่ตรงตามต้องการก็ยังเป็นสาเหตุสำคัญในการขยายตัวของพิบัติภัยนี้ด้วย

ทั้งนี้ แม้ภายหลังวิกฤต รัฐบาลจะมอบหมายให้คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ (กยน.) ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจัดทำแผนแม่บทในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืนเพื่อรองรับกับพิบัติภัยที่อาจเกิดอีกก็ได้ในอนาคต

หากแต่ทว่าบทเรียนความผิดพลาดของการบริหารจัดการน้ำที่ส่งผลกระทบร้ายแรงต่อประชาชนครั้งนั้นก็ทำให้ไม่อาจวางใจการดำเนินการตามแผนแม่บทของรัฐในการบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืนได้ ด้วยเพราะการกำหนดโครงการโดยขาดกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชนและขาดการประเมินผลกระทบในการดำเนินโครงการขนาดใหญ่ ในขณะที่มุ่งแต่จัดตั้งกลไกองค์กรที่มีอำนาจบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในภาพรวมอย่างเบ็ดเสร็จ (Single Command Authority) จนกระทั่งละเลยฐานความรู้และพลังจากภาคส่วนในท้องถิ่นก็ทำให้การบริหารจัดการโครงการเกิดความเสี่ยงที่จะล้มเหลว เนื่องจากไม่มีความสอดคล้องกับบริบทของพื้นที่ ทั้งยังอาจนำความขัดแย้งมาสู่ชุมชนท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาโครงการในแต่ละ Module ด้วย เนื่องมาจากเกิดความเหลื่อมล้ำของแนวทางการกำหนดพื้นที่ที่น้ำท่วมถึงและมาตรการการเยียวยาช่วยเหลือ ตั้งแต่ประเด็นการจัดทำผังการใช้ที่ดิน/การใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่ลุ่มน้ำ ไปจนถึงการจัดทำพื้นที่ปิดล้อมพื้นที่ชุมชนและเศรษฐกิจหลักในพื้นที่ลุ่มน้ำต่างๆ ของประเทศไทย

ทั้งๆ ที่ระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนท้องถิ่นในการเข้ามามีส่วนร่วมให้ข้อมูลและข้อคิดเห็นเสนอแนะเกี่ยวกับโครงการต่างๆ ที่รัฐจะดำเนินการ ตั้งแต่ขั้นการระบุปัญหา การให้คำนิยาม การจัดสินใจ ไปจนถึงการดำเนินโครงการและร่วมประเมินความสำเร็จหรือล้มเหลวของโครงการร่วมกับรัฐ จะเป็นกลไกสำคัญของการสร้างเสริมประสิทธิภาพและประสิทธิผลของแต่ละโครงการ

ที่สำคัญคือการกำหนดโครงการหรือนโยบายการบริหารจัดการน้ำและแก้ไขอุทกภัยโดยขาดความโปร่งใสและไม่อยู่บนกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชน นอกจากจะส่งผลให้ฝ่ายการเมืองหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องทั้งเครือญาติ พวกพ้อง และเครือข่ายธุรกิจได้รับประโยชน์ โดยไม่อาจเอาผิดทางกฎหมายได้เพราะการคอร์รัปชันเชิงโครงสร้างหรือนโยบายเช่นนี้มีความสลับซับซ้อนเนื่องจากเป็นการใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์ส่วนตนบนความสูญเสียของผลประโยชน์ส่วนรวม รวมถึงก่อให้เกิดอุปสรรคในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในระยะกลางและยาวด้วยจากการสูญเสียโอกาสและงบประมาณแผ่นดินมหาศาลให้กับการทุจริตคอร์รัปชันที่นับวันจะเพิ่มความรุนแรงขึ้น

ความเสี่ยงที่จะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) ตลอดจนส่งผลกระทบร้ายแรงต่อชุมชนเพราะขาดกระบวนการมีส่วนร่วมและสร้างความเข้าใจจากรัฐถึงเหตุผลหรือความมจำเป็นที่ต้องกำหนดพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งเป็นพื้นที่รับน้ำหรือทางน้ำ (Flood Way) แทนที่จะเป็นพื้นที่อื่นๆ ดังนั้น สมัชชาปฏิรูประดับชาติจึงเสนอร่างมติเพื่อการบริหารจัดการน้ำและแก้ไขอุทกภัยอย่างบูรณาการและยั่งยืน ดังนี้

1) เพื่อสร้างธรรมาธิบาลในการกำหนดนโยบายสาธารณะที่คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนสังคม ให้คณะกรรมการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย (กบอ.) จัดให้มีกระบวนการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินการในโครงการออกแบบก่อสร้างระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืน และระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทยที่มีงบประมาณมหาศาลอย่างเป็นทางการต่อสาธารณชน ตลอดจนจัดให้มีกระบวนการที่เปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสีย ภาคประชาชน ชุมชน ท้องถิ่น ได้มีส่วนร่วมในการพิจารณาและออกแบบทางเลือกในการจัดการทรัพยากรลุ่มน้ำที่มาจากการใช้ข้อมูลและความรู้ทั้งที่เป็นความรู้เชิงเทคโนโลยีและความรู้ท้องถิ่นอย่างเป็นระบบ โดยการใช้กระบวนการวิจารณญาณสาธารณะ (Public Deliberation) เพื่อให้มีการพิจารณาและตัดสินใจทางเลือกอย่างเปิดเผยและเป็นที่ยอมรับของสาธารณะ

2) เพื่อเสริมสร้างความรับผิด (Accountability) และความโปร่งใสตรวจสอบได้ ให้ กบอ.ร่วมกับองค์กรภาคประชาสังคมทำการสนับสนุนภาคประชาชน โดยร่วมกับองค์กรด้านวิชาการที่มีองค์ความรู้ด้านการบริหารจัดการน้ำ สังคม ท้องถิ่น ในการจัดให้มีกระบวนการประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ (SEA) เพื่อศึกษาผลกระทบของโครงการในระดับภาพรวมของโครงการ และการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม (EIA) และการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ (HIA) ในระดับโครงการย่อย

3) เพื่อสร้างเสริมกลไกการจัดการน้ำแบบบูรณาการโดยการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียและการมอบอำนาจสู่ระดับพื้นที่ลุ่มน้ำขนาดเล็ก ให้ทำการรณรงค์ขับเคลื่อนให้เกิดการกระจายอำนาจสู่ผู้ใช้น้ำในระดับพื้นที่ผ่านคณะกรรมการลุ่มน้ำ จัดทำประเด็นและสังเคราะห์วาระสำคัญเพื่อบรรจุไว้ในกระบวนการร่าง พ.ร.บ.น้ำภาคประชาชนเพื่อให้มีกฎหมายการบริหารจัดการน้ำที่แก้ไขปัญหาระดับพื้นที่ที่เป็นรูปธรรมและได้รับการยอมรับจากทุกภาคส่วนจนนำไปสู่การตราเป็นกฎหมายต่อไป ในขณะเดียวกันก็ส่งเสริมบทบาทภาคส่วนต่างๆ ในระดับพื้นที่โดยการรวบรวมองค์ความรู้เชิงนิเวศน์ท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำในการจัดทำฐานข้อมูลชุมชนและพื้นที่ลุ่มน้ำขนาดเล็กในทุกพื้นที่โดยผนวกกับข้อมูลสนับสนุนทางวิชาการ รวมทั้งสนับสนุนให้มีกลไกประสานร่วมกันในรูปพหุภาคีที่กอปรด้วยภาคประชาชน/ผู้ใช้/ผู้มีส่วนได้เสีย หน่วยงานรัฐ และภาคประชาสังคม ซึ่งจะนำมาสู่ความร่วมมือกันสร้างกติกา/ข้อตกลงร่วมในระดับพื้นที่ และที่สำคัญลดความขัดแย้งระหว่างผู้มีส่วนได้เสียที่ถูกกระทบจากการดำเนินโครงการด้วย

ทั้งนี้ ลำพังร่างมติข้างต้นของสมัชชาปฏิรูปประเทศไทยในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำและแก้ไขปัญหาอุทกภัยก่อนไปสู่กระบวนการฉันทามติ (consensus) ที่จะมีขึ้นระหว่างวันที่ 31 พฤษภาคม – 2 มิถุนายน 2556 เพื่อปรับปรุงให้มีความสมบูรณ์ขึ้นนั้นจักสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อขับเคลื่อนควบคู่กับการต่อต้านและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในประเด็นของผลประโยชน์ทับซ้อนซึ่งทำให้เจ้าหน้าที่รัฐและนักการเมืองใช้อิทธิพลตามหน้าที่และความรับผิดชอบสาธารณะไปตอบสนองผลประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งอย่างน้อยที่สุดก็ควรต้องแก้ไขสอดคล้องกับร่างมติปฏิรูปการป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันของสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งนี้ที่เสนอให้มีการปฏิรูปการเปิดเผยข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานรัฐเพื่อการเข้าถึงและตรวจสอบ โดยให้หน่วยงานรัฐเปิดเผยข้อมูลและสัญญาการจัดซื้อจัดจ้างในโครงการที่มีวงเงินตั้งแต่ 2 ล้านบาทขึ้นไปไว้ในเว็บไซต์ขององค์กรซึ่งสาธารณชนสามารถเข้าถึงได้โดยง่าย ภายในขณะเดียวกันก็ปรับปรุง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2550 เพื่อให้เป็นกลไกอิสระ และนำมาตรฐานบรรษัทภิบาลมาใช้เป็นเกณฑ์การประเมินองค์กรรัฐวิสาหกิจ

กลไกการบริหารจัดการน้ำและแก้ไขอุทกภัยจึงไม่อาจทำได้ด้วยกระบวนการกำหนดนโยบายหรือโครงการบริหารจัดการน้ำที่ขาดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนท้องถิ่นถึงแม้รัฐจะทุ่มเทงบประมาณมหาศาลสักเพียงใด เพราะในความไม่มีตัวตนของประชาชนและชุมชนท้องถิ่นในโครงการหรือนโยบายของรัฐด้านการบริหารจัดการน้ำที่ขาดความโปร่งใสนั้น ได้ทำให้การกำหนดนโยบายสาธารณะหรือโครงการโดยภาคการเมืองอาจเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตนเหนือประโยชน์สาธารณะ ขณะเดียวกันก็ทำให้กลไกทางกฎหมายและกลไกทางสังคมด้อยประสิทธิภาพลงไปเพราะขาดกลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลที่เป็นอิสระจากอำนาจรัฐ